15.08.2016

Die neue Beratungskonzeption der Bundesagentur für Arbeit

Bessere Zeiten für Dienstleistungsqualität?

von Peter Bartelheimer

Seit 2009 orientieren sich Dienstleistungen von Jobcentern und Arbeitsagenturen für Arbeitnehmer an einer neuen Beratungskonzeption. Zwei Projekte im Auftrag des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) unter wissenschaftlicher Verantwortung des SOFI haben das Fachkonzept evaluiert. Interaktive Dienstleistungsarbeit kann über Standards gesteuert werden, die den individuellen Gestaltungsspielraum der Fachkräfte wahren und sie fachlich fordern – so die Gesamteinschätzung.

Bild: Berthold Bronisz  / pixelio.de

Nach ihrem aktuellen Leitbild „BA 2020“ will die Bundesagentur für Arbeit (BA) nicht mehr „als reine Arbeitsverwaltung und als Auszahler von Sozialleistungen“ wahrgenommen werden: Die Antwort auf aktuelle Arbeitsmarkttrends – Individualisierung, erhöhte berufliche Mobilität, Stellenbesetzungsprobleme, ungleiche Teilhabechancen – seien qualifizierte Beratungsangebote. Als Beratungsdienstleister für Arbeitnehmer und Arbeitgeber müsse die BA künftig „Information, Beratung, Vermittlung und Arbeitsförderung als Management der Übergangsprozesse im Erwerbsverlauf“ weiter entwickeln (BA 2013a: 6).

Die Aufwertung von Beratung begann 2009 mit der bundesweiten Einführung einer neuen Beratungskonzeption (kurz: BeKo) für die Arbeitnehmerseite. Unmittelbar nach den vier Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Gesetze“, 2002 und 2003) war die Arbeitsmarktpolitik auf den organisatorischen Umbau der BA und der Arbeitsagenturen und auf den Aufbau der Jobcenter für die Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II, „Hartz IV“) ausgerichtet. Neben Fachkräften mit grundständiger BA-Ausbildung wurde eine wachsende Zahl extern rekrutierter „Quereinsteiger“ eingesetzt. In dieser Phase setzte die Geschäftspolitik der BA auf IT-Fachverfahren, auf Verfahren der „Kundendifferenzierung“ und detaillierte Vorgaben für den Geschäftsprozess: Für die Arbeitnehmervermittlung gilt seit 2009 ein „Vier-Phasen-Modell der Integrationsarbeit“ (kurz: 4PM) als „Geschäftsprozessmodell“. Dies erschien ausreichend, um gemäß dem Leitbild „aktivierender“ Arbeitsmarktpolitik die Kontrollfunktion der Fachkräfte zu gewährleisten: Arbeitslose bzw. Leistungsberechtigte zu regelkonformem Bewerbungsverhalten anzuhalten.
BeKo kann für eine neue Phase in der Geschäftspolitik und in der Organisationsentwicklung stehen. Probleme der Dienstleistungsqualität werden durch ein fachliches Bezugssystem bearbeitet, das auch die Unterstützungsfunktionen gegenüber Bewerber/innen anspricht und das Fachkräfte eigenständig umsetzen sollen.

Zentrale Ergebnisgröße der Evaluation war die individuelle Aneignung der BeKo durch die Fachkräfte.

 

Wie evaluiert man ein Fachkonzept für Beratung?

Das Kürzel BeKo steht für eine Fachkonzeption und einen Qualifizierungsprozess zugleich. Die Implementation des Qualifizierungskonzepts konnte nach den Zielen evaluiert werden, die sich die BA hierfür selbst gesetzt hatte: Wie wurden Trainer/innen ausgebildet, wie wurden die Präsenzschulungen und die Lernbegleitung umgesetzt, und wie wurde die Qualität der Beratung nach der Schulungsphase „nachhaltig“ gesichert? In den Arbeitsagenturen geschah dies retrospektiv („summative Evaluation“), da die Weiterbildungen in den einbezogenen Agenturen bereits von 2010 bis 2012 stattgefunden hatten. In den beiden Pilot-Jobcentern wies der Evaluationsansatz auch „formative“, d. h. projektbegleitende Anteile auf.

Fallrekonstruktiver AnsatzDie Untersuchung beruhte wesentlich auf einen am SOFI entwickelten „fallrekonstruktiven“ Ansatz: Beratungsgespräche wurden beobachtet und anhand der Transkripte analysiert, Fachkräfte und Bewerber/inn/en zu ihren Gesprächen nachbefragt, elektronische Fallakten ausgewertet. In den Jobcentern hospitierte das Evaluationsteam auch bei Schulungen. Problemzentrierte Interviews und Gruppengespräche mit Projektverantwortlichen, Trainer/inne/n, Expert/inn/en sowie Führungskräften auf zentraler Ebene, in den beteiligten Regionaldirektionen und in den Agenturen und Jobcentern ergänzten das Erhebungsprogramm.

Für die fachliche Konzeption war ein komplexerer Evaluationsansatz erforderlich. Frühere Untersuchungen konnten die Arbeitsmarktdienstleistungen für Arbeitnehmer nur an einem Beratungsverständnis messen, das die Forschung mitbrachte. Mit BeKo hatte die BA – durchaus unter Rückgriff auf wissenschaftliche Konzepte und Studien – für ihren spezifischen rechtlichen und organisatorischen Rahmen fachliche Beratungsstandards definiert. Die Evaluation konnte also danach fragen, ob die beobachtete Beratungspraxis die selbst gestellten Qualitätsanforderungen erfüllte. BeKo war aber zugleich selbst Evaluationsgegenstand: Zu untersuchen war also zugleich, ob das Konzept die Möglichkeiten und Grenzen von Beratung im Organisationsrahmen der Arbeitsverwaltung überhaupt treffend bestimmte. Zudem wirkte BeKo nicht unmittelbar auf die Praxis: es gab keine schematisch abzuarbeitenden Handlungsanweisungen, und genaue Wirkungsziele waren aus gutem Grund nicht operationalisiert. Zentrale Ergebnisgröße der Evaluation war daher die individuelle Aneignung durch die Fachkräfte.

Das resultierende Evaluationskonzept lässt sich theoretisch als „programmtheoriegesteuert“ und „responsiv“ einordnen, das heißt, es sollte auch problematische und konfliktreiche Seiten der Konzeption zeigen. Über eine textkritische Dokumentenanalyse der umfangreichen BeKo-Unterlagen und Schulungsmaterialien und durch die Auswertung problemzentrierter Interviews mit BeKo-Expert/inn/en auf allen Organisationsebenen wurden für die Evaluation sechs verdichtete „BeKo-Botschaften“ rekonstruiert. In der weiteren Untersuchung ging es darum, wie diese Kernaussagen über verschiedene „Transferebenen“ (Qualifizierungskonzept, Schulungen, Aneignung durch Fachkräfte) vermittelt wurden, welche Spannweite von Lesarten sich dabei zeigten und wie sie sich in der praktischen Umsetzung bewährten. Ob die Fachkräfte mit den neu eingeführten Begrifflichkeiten vertraut waren und wie weit sie ihre eigene Praxis mit ihrer Hilfe reflektierten, zeigte sich in Interviews und Nachbefragungen nach beobachteten Gesprächen. Die Sequenzanalyse der beobachteten Interaktionen in Beratungsgesprächen fragte danach, wie weit sich ihre Beratungspraxis an der mit BeKo vorgegebenen Struktur orientierte, und suchte in der unterschiedlichen Aneignung des Konzepts und in den im Gespräch zu lösenden Aufgaben die Gründe für abweichende Vorgehensweisen.

In die Praxis begleitet: sechs BeKo-Botschaften

Mehr und bessere Beratung!

Dass BeKo die Beratung in der Arbeitnehmervermittlung aufwerten und verbessern und die bisher getrennten Arbeitskulturen von Berufsberatung und Vermittlung annähern sollte, fand überzeugte Zustimmung bei Führungskräften von der Teamleitung bis zur Geschäftsführung. Dagegen provozierte die damit verbundene Zuschreibung von Beratungsdefiziten bei den Fachkräften auch Abwehr – viele wiesen die Erwartung zurück, sie könnten allein durch Änderung ihrer Beratungspraxis mehr Dienstleistungsqualität erreichen. Hier zeigte sich, dass den Schulungen keine von allen geteilte Situationsanalyse vorausgegangen war. Zwar überzeugte die Qualität der Schulungen, aber sie verwiesen auf Rahmenbedingungen und Vorgaben des Geschäftsprozesses, für deren Veränderung BeKo den Agenturen und Jobcentern kein Mandat gab.

Kund/inn/en haben etwas zu sagen.

Das Konzept will Fachkräfte anleiten, den Arbeitsuchenden eine aktive Rolle im Gespräch zu eröffnen, ihre Ressourcen und ihre Verwundbarkeit wahrzunehmen, und ihnen zuzuhören, statt sie mit fertigen Lösungen zu konfrontieren. Diese Botschaft kam bei den meisten Fachkräften an, blieb aber offen für zwei Lesarten: für den Versuch, die Zielfindung symmetrischer zu gestalten, wie für eine aktivierende Arbeitsweise, die vor allem Eigenverantwortung bei der Arbeitssuche einfordert.

Für die Beratung von Arbeitnehmern gibt es zwei Formate.

Die Unterscheidung zwischen beruflicher Orientierungs- und Entscheidungsberatung (OEB), die insbesondere in der Berufsberatung ergebnisoffen und ohne Vermittlungsauftrag angeboten wird, und Integrationsbegleitender Beratung (IBB) von Arbeitsuchenden bzw. Leistungsberechtigten setzte am besonderen rechtlichen Rahmen der Arbeitsvermittlung an, die etwa die Verfügbarkeit von Bewerber/inne/n für den Arbeitsmarkt zu kontrollieren hat und nur das berufliche Ziel mit der höchsten Integrationswahrscheinlichkeit unterstützen soll. BeKo SGB II sah sogar nur ein Detailkonzept für IBB vor, das einzelne Elemente orientierender Beratung berücksichtigte. In den Agenturen wurden die Fachkräfte in getrennten Detailkonzepten für beide Formate geschult. Tatsächlich bestätigte die beobachtete Praxis die Befürchtung, dass die Vermittlungsfachkräfte nur die IBB als ihre Aufgabe wahrnahmen und Unterstützungsbedarf bei grundlegenden beruflichen Entscheidungen nicht aufgriffen. Die Evaluation empfahl daher (im Einklang mit einem Teil der Führungskräfte und BeKo-Verantwortlichen), die Detailkonzepte für beide Beratungsformate zusammenzuführen, die Art der Beratung nicht vom Status, sondern vom Anliegen abhängig zu machen, und den Wechsel zwischen den Formaten zu beschreiben.

Einheitlicher Qualitätsstandard für alle Arbeitnehmerdienstleistungen!

Die Beratungskonzeption gibt für Beratungsgespräche in den verschiedenen Arbeitsbereichen der Agenturen und Jobcenter eine gemeinsame Strukturierung in drei Gesprächsphasen – „Situationsanalyse“, „Zielfindung“ und „Lösungsstrategien“ – vor. An dieser Grundstruktur orientierten sich nach der BeKo-Schulung fast alle Fachkräfte. Wenn sie in den einzelnen Phasen und den detailliert beschriebenen „Standardsequenzen“ von der empfohlenen Struktur abwichen, konnte dies sowohl auf konzeptionelle Probleme des Konzepts als auch auf seine unvollständige Aneignung zurückgehen. Bei der Klärung des Beratunganlasses und der Gesamteinschätzung fehlten häufig wesentliche BeKo-Elemente. Und in der Phase der Lösungsstrategie dominierten Vorgaben für den Geschäftsprozess und die gesetzlich vorgesehene sanktionsbewehrte Eingliederungsvereinbarung gegenüber den beraterischen Aufgaben. Dagegen musste die vorgeschlagene Abfolge von Datensammlung für „Profiling“ und Festlegung eines Zielberufs aus praktischen Gründen häufig abgewandelt werden.

Die definierten Geschäftsprozesse lassen sich beraterisch besser umsetzen.

Die Beratungskonzeption soll Standards dafür setzen, wie Gespräch und Interaktion gestaltet werden, während das „4-Phasen-Modell der Integrationsarbeit“ festlegt, was in der Vermittlung zu geschehen hat. Zwar beschreiben die meisten Führungs- und Fachkräfte die Passung beider Konzepte als gelungen. Doch zum einen setzte die Vorgabe des Geschäftsprozessmodells, die Vermittlungsarbeit frühzeitig auf einen Zielberuf auszurichten, der Beratung Grenzen. Zum anderen berücksichtigten die idealtypischen Detailkonzepte der IBB nicht ausreichend die praktischen Bedingungen der Arbeitsvermittlung, etwa dass sich Fachkräfte und Bewerber/innen selten und kurz sehen und Zuständigkeitswechsel das Entstehen einer Dienstleistungsbeziehung erschweren. Viele Fachkräfte verstanden daher „BeKo-Gespräche“ als ein besonderes Format, an dem sie sich nur in bestimmten Situationen orientierten.

BeKo unterstützt die Reflexion der Beratungspraxis.

Das Handlungsprinzip, den Bewerber/inne/n die institutionellen Grenzen des Beratungsauftrags in der Arbeitsvermittlung transparent zu machen, empfanden alle Fachkräfte als entlastend. Andere BeKo-Handlungsprinzipien blieben strategisch ambivalent: „Eigenverantwortung“ konnte im Sinne einer begleitenden und unterstützenden oder einer direktiven, aktivierenden Arbeitsweise verstanden werden. Da BeKo den Auftrag „bestmöglicher Unterstützung“ auf Leistungen im Gespräch beschränkte, wurde der praktische Unterstützungsbedarf, den viele Bewerber/inn/en mitbringen, nicht als besondere fachliche Anforderung wahrgenommen.

Wie sich Fachkräfte die Beratungskonzeption aneigneten

Im Unterschied zu Vorgaben für den Geschäftsprozess wirken fachliche Qualitätsstandards nicht unmittelbar auf die Interaktionsarbeit in Jobcentern und Arbeitsagenturen – Fachkräfte eignen sie sich individuell unterschiedlich an.
Der Qualifizierungsprozess zu BeKo SGB II konnte in den beiden Jobcentern nicht bis zum Abschluss des Praxistransfers begleitet werden. Einige Fachkräfte hatten BeKo für sich bereits verworfen, weil es ihrem Aufgabenverständnis widersprach. Andere bewerteten den Nutzen des Konzepts als positiv und erprobten selektiv solche Elemente, die am ehesten zu ihrem bisherigen Handlungsmodell passten. Nur Fachkräfte, bei denen BeKo an ein in Ausbildung und Berufspraxis erworbenes Beratungsverständnis anknüpfte, verstanden die verschiedenen Elemente des Konzepts als ein Ganzes, die sie fallbezogen unterschiedlich einsetzten.
In den sieben Agenturen, die in die Untersuchung einbezogen waren, konnten vier charakteristische Aneignungsmuster unterschieden werden:

  • Fachkräfte mit Beratungsausbildung und eigenem Beratungsstil eigneten sich BeKo punktuell und fachlich distanziert an: Sie wichen reflektiert von der BeKo-Gesprächsstruktur ab, verwarfen einzelne Elemente und variierten andere.
  • Bei einigen Fachkräften ohne Beratungsausbildung hatten die BeKo-Botschaften kaum Spuren hinterlassen.
  • Bei anderen hatten einzelne Konzeptelemente ihr Beratungsverständnis und Beratungshandeln verändert, jedoch blieb ihre Aneignung gemessen an den BeKo-Qualitätskriterien selektiv.
  • Für Fachkräfte, die sich das Konzept umfassend und überzeugt angeeignet hatten, hatte BeKo die Rolle von Beratenden und „Kund/inn/en“ neu bestimmt. Sie reflektieren ihre Arbeit durchgängig in BeKo-Begrifflichkeiten und setzten auch anspruchsvollere BeKo-M

Was BeKo leistet, und was eine Qualitätsstrategie leisten könnte

In ihrer Kommunikationsfunktion stellt die Beratungskonzeption den Führungs- und Fachkräften der Arbeitsagenturen und Jobcenter einen begrifflichen Rahmen für die Verständigung über ihre vermittlungsorientierten Beratungsaufgaben zur Verfügung.
Als Qualitätsstrategie musste die Beratungskonzeption im Rahmen bereits definierter Geschäftsprozesse realisiert werden, mit den gegebenen personellen Ressourcen und Budgets und ohne Gestaltungsauftrag für den organisatorischen Rahmen der Dienstleistungsinteraktion. Indem sie detaillierte Qualitätskriterien und Methoden für die beraterischen Aufgaben im Leistungsprozess aufstellt, dient sie Führungskräften als Grundlage für die Qualitätssicherung. Sie zeigt damit, dass interaktive Dienstleistungsarbeit über Standards gesteuert werden kann, die den individuellen Gestaltungsspielraum der Fachkräfte wahren und sie fachlich fordern.

Bei der BeKo sind unterschiedliche Lesarten entstanden: aktivierende und dienstleistungsorientierte.

 

Die Beratungskonzeption ist aus der Perspektive der Fachkräfte als Dienstleister/innen formuliert, will aber zugleich die Stellung von Bewerber/inne/n in der Interaktion stärken und eine Dienstleistung ermöglichen, die sie im rechtlichen und geschäftspolitischen Rahmen der BA in ihrem Handeln auf dem Arbeitsmarkt unterstützt. Dabei sind unterschiedliche – aktivierende und dienstleistungsorientierte – Lesarten entstanden. Dass mit der Beratung die Unterstützungsfunktion der Arbeitsvermittlung gegenüber ihren Kontroll- und Gewährungsfunktionen aufgewertet wird, ist in der Arbeitsweise und in der geschäftspolitischen Ausrichtung von Jobcentern und Agenturen noch nicht verankert. Das Verhältnis der Beratungsaufgaben zu anderen Leistungen und Aufgaben, die im Kund/inn/enkontakt stattfinden, ist noch nicht ausreichend bestimmt.
Als möglicherweise entscheidendes Ergebnis der Einführungsphase kann gelten, dass in allen Agenturen ein Kreis von BeKo-Expert/inn/en und von der Beratungskonzeption überzeugten Führungs- und Fachkräften entstanden ist, auf den sich eine Qualitätsstrategie für diesen Arbeitsbereich weiter stützen kann.

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